Ana Luisa De Maio

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA. Breve análisis

Por Ana Luisa De Maio
Se recomienda consultar el “Mapa Conceptual” publicado en este mismo espacio.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. Breve Análisis

La competencia, relaciones jerárquicas,  jurídicas y las formas de actuación y control dentro de la Administración Pública, se conjugan en un conjunto de normas que sistematizan la organización administrativa estatal, definida por Miguel S. Marienhoff, como “el conjunto de normas que regulan las atribuciones, composición y funcionamiento de un aparato administrativo”. El principio de coordinación entre las distintas áreas administrativas es  su presupuesto y finalidad. La falta de accionar encadenado generaría la pérdida del objetivo esencial de la organización: cumplir con las finalidades/objetivos del Estado, actuando – en su carácter de persona jurídica-  a través de  órganos y entes específicos en cada materia.

La coordinación y la jerarquía son consideradas por algunos doctrinarios principios fundamentales de los que resulta un dispositivo ordenado que persigue la finalidad única de un propósito común, especial y funcional en la administración pública,  donde la suprema autoridad opera desde arriba. En consecuencia, la pirámide de mando se cristaliza  bajo un ligado de relaciones jerárquicas suponiendo un  régimen de subordinación.

El elemento activo -causante en la acción común de dos o más personas- , el vínculo asociativo -que permite la ejecución de actos vinculados entre sí, la coordinación conciente -que excluye acotadamente la imprevisión-, y la dirección a la que se dirige la acción -finalidad- son los cuatros elementos fundamentales de toda organización. [1]

Suele confundirse organización administrativa con organización política. La política sugiere la constitución orgánica del Estado, producto de la decisión de  de los constituyentes. En nuestro caso, la Nación Argentina adopta la forma representativa, republicana y federal. [2], suponiendo el ejercicio de la soberanía por el gobierno federal al que las provincias han delegado algunas atribuciones que les eran propias[3], conservando exclusivamente para si otras- como el dictado de sus propias constituciones, la determinación de sus instituciones locales[4] – y sosteniendo algunas atribuciones concurrentes.

Sin embargo, toda organización política necesita de medios para llevar adelante sus fines, apareciendo la necesidad de la organización de la administrativa. Afirma T. Hobbes que “(…) todas las organizaciones estatales pueden ser clasificadas en dos grandes categorías  según el principio a que obedezcan. En unas, el equipo humano con cuya obediencia ha de contar el titular del poder, y que posee en propiedad los medios de administración y en otras, el cuadro administrativo está separado de los medios de administración. (…) A la asociación política en la que los medios de administración son, en todo o en parte, propiedad del cuadro administrativo, la llamaremos asociación estamentalmente estructurada (…)”, en contraposición a la administración burocrática.[5]

Cualquier sistema de organización administrativa, se basa, insistimos, en dos principios jurídicos esenciales: la competencia y la jerarquía, afirmándose en el requisito de la coordinación y unidad de acción.

Cassagne[6] conceptualiza a la competencia como aquél que predetermina, articula y delimita las funciones administrativas que desarrollan los órganos y entidades públicas con personalidad jurídica. La define como el conjunto de atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales, es decir, la aptitud de obrar de un órgano del Estado. Es -agregamos- el elemento objetivo del órgano que se completa con el subjetivo.[7]

Roberto Dromi[8] afirma que es el conjunto de atribuciones, facultades y deberes que ejercen en forma obligatoria los órganos estatales y que hacen a la esencia “inescindible e inseparable de los poderes como requisito de existencia” otorgados por la Constitución los Tratados, la ley o los reglamentos.

Se aplica el principio de la especialidad, es decir, la evaluación objetiva de la norma que determina la finalidad y el objeto. La competencia hace al órgano como la capacidad a la persona. Pero la regla general es inversa. En este paralelo con el derecho privado en el que la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en cuanto discernimos sobre la competencia, decimos que ésta es la excepción al principio general de incompetencia de todos los órganos administrativos. Un órgano administrativo siempre es incompetente hasta que sea declarado competente en forma expresa (por ley, acto administrativo, u otra decisión incluída en el bloque legal).

Por estos motivos, la competencia tiene carácter objetivo, es obligatoria, improrrogable -con excepciones- e irrenunciable. El Art. 3 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (LNPA) así  lo establece: “(…) su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable (…) La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes de los reglamentos dictados en su consecuencia (…)”.

Una de las excepciones al carácter improrrogable es la delegación, medio por el cual un órgano se desprende de una facultad para transferirlo a otro  jerárquicamente inferior, aunque el delegante no pierda la responsabilidad. Para que proceda, debe estar permitida por la leyl.  La otra,- la avocación-,  en cambio, “es la técnica mediante la cual un órgano administrativo superior conoce y decide en asunto que correspondía a las facultades atribuídas a un inferior”. Es procedente salvo que una norma expresa disponga lo contrario, es decir, siempre que no esté prohibida. (Art. 3 LNPA). Tampoco puede avocarse un superior cuando la facultad le haya sido dada al inferior por idoneidad especial.

La clasificación de la competencia resulta de la naturaleza del acto y la especialización (en razón de la materia); teniendo en cuenta la estructura piramidal y su posición en la misma (en razón del grado); según el límite geográfico de acción (en razón del territorio);  y de acuerdo con el tiempo o plazo en que puede ejercerse (en razón del tiempo).

Al mencionar las excepciones a la improrrogabilidad, surge como base de aplicación práctica el otro principio mencionado: la jerarquía, instituto necesario para otorgar a la estructura orgánica estatal su forma piramidal. Marienhoff la define como una relación de supremacía de los funcionarios superiores respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos a aquellos, relacionando también a órganos de una misma persona jurídica.  La pirámide jerárquica consiste en la interrelación de un conjunto de órganos armónicamente coordinados y subordinados, donde cada uno ocupa un escalón que indicación su posición o  grado jerárquico,  imperando sobre el escalón inferior. De este modo la línea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posición que cada por  órgano ocupa en dicha línea.

Esta relación de mando, obediencia y subordinación administrativa produce efectos tales como a) dirigir, impulsar y vigilar la actividad del inferior; b) avocarse o delegar facultades al órgano inferior; c) resolver conflictos interogánicos o d) designar a los funcionarios que ejercen la titularidad de los órganos inferiores[9]. El poder jerárquico, se consolida en la desconcentración administrativa, producida entre órganos de un mismo ente, vinculándolos recíprocamente. Distinto es el caso de la descentralización administrativa. El vínculo se denomina control administrativo o poder jerárquico institucional, otorgando limitados poderes de control y dirección sobre el ente, siendo sólo facultades de supervisión.

Descentralización y centralización, son formas adoptadas por la Administración para el cumplimiento de sus fines. “Existe centralización administrativa cuando la atención de los fines del Estado es directamente realizada por el ente o entes centrales. Implica reunir todas las atribuciones en el ente central, trayendo aparejado la subordinación jerárquica entre los mismos. Es un ordenamiento jerárquico”.[10]  Por el contrario, se adopta la forma descentralizada, cuando las facultades decisorias se encuentran adjudicadas a entidades de administración indirecta o descentralizada del Estado. En este último caso,  se transfieren las competencias existentes o se le encomienda una nueva actividad a un organismo estatal que posee personalidad jurídica; (mientras que en la centralización las facultades decisorias se encuentran reunidas en los órganos de la administración central). Corresponde a un modo de administración en el cual se reconoce a los entes descentralizados una personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado y un poder de decisión que corresponde a los órganos del ente, trasladando una parte de atribuciones que corresponden al ente central, creando un nuevo ente independiente de aquel. Algunos autores consideran esta herramienta como una descentralización de grado inferior, pues no alcanza a reunir todos los requisitos que hacen a aquélla. En suma, la técnica de la desconcentración no apareja la creación de una entidad con personalidad jurídica propia. .Además la descentralización plantea una relación entre sujetos estatales (relación ínter administrativa), mientras que la desconcentración implica una relación inter orgánica.

Sintetizando, la delegación constituye una práctica transitoria de transferencia de facultades de los organismos superiores hacia los inferiores,  que hace a la dinámica organizacional. El delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente. La descentralización y desconcentración son institutos de transferencia  permanente de atribuciones, siendo un acto constitutivo ya que produce el nacimiento de un ente u órgano con facultades decisorias. La responsabilidad del superior queda restringida a la supervisión. Sin embargo, en la desconcentración puede proceder la avocación, situación que no ocurre en la descentralización, ya que se requiere del mismo acto o norma que le dio origen para que pueda ser despojada de su aptitud.

Las dos formas primigenias de organización poseen ventajas e inconvenientes. En la centralización administrativa, los teóricos apuntan  como ventajosas  la unidad de acción en la gestión, el mejoramiento de las condiciones de prestación de servicios que hacen al interés general y el cumplimiento y celeridad de las decisiones mediante el control jerárquico. Sin embargo, el centralismo burocrático del régimen y la imposibilidad fáctica de acceso por parte del administrado a la estructura jerárquica centralizada lo hacen caer en  posible morosidad e incluso decisorios arbitrarios y autoritarios. Supone el ejercicio conjunto de todas las atribuciones decisorias en el órgano administrativo por excelencia.

La descentralización administrativa, en cambio, aparece cuando las competencias decisorias no se atribuyen sólo a la Administración Central, sino que se asignan a otros organismos dotados de personalidad jurídica propia, con capacidad propia para obligarse. Permite, en consecuencia, descongestionar el poder central, acelerando la resolución de asuntos administrativos, acercando la administración a lo administrados, con la derivación precisa de responsabilidades e iniciativas de los cuadros intermedios de gestión. Claro que, al abrir el abanico, se requiere de mayor cantidad de recursos humanos y presupuestarios y la diversidad decisoria podría considerarse como una pérdida en la unidad de criterio de las cuestiones administrativas. Los entes descentralizados -hemos ya consignado-  dependen  de un acto de creación normativa con la limitación de los atributos que ésta le impone. En contraposición,  la denominada desconcentración, supuesto en el que la atribución de facultades no lleva consigo la creación de un ente jurídico diferente aunque si distribución de competencias decisorias. Tal el caso de los llamados entes descentralizados funcionales para referirse al supuesto en consideración.

Debe distinguirse además, de las figuras de descentralización propia y de la desconcentración, la delegación, por tratarse éste último, de un mecanismo que, básicamente,  supone la dinamización del órgano delegante sin implicar modificación a su estructura y sin romper el poder jerárquico que caracteriza a la administración centralizada y en cambio desaparece en la descentralizada. La delegación sólo importa una derivación de la competencia en razón del grado, hacia el inferior, sin otra consecuencia. Todas estas son formas de gestión que autoriza la legislación argentina y que resultan fácilmente reconocibles en general en América y que completan el cuadro en consideración, aun cuando, su intensidad y variables resulten diversas[11].

 Suele clasificarse las formas de descentralización administrativa en territorial o de servicio[12].  La primera consiste en la transferencia de funciones de la administración a las entidades locales. Su característica especial es el principio de elección de las autoridades por parte de los administrados. En la segunda, la de servicios, también llamada institucional o funcional, se comprende a los órganos que se separan de la administración central mediante la atribución de personalidad jurídica, incluyendo a las personas públicas estatales y no estatales. Tiene un origen eminentemente técnico que permite desempeñar la gestión de un servicio público en organismos más aptos para su cumplimiento, dotándolos de autonomía. Dentro de esta descentralización funcional, encontramos a las entidades autárquicas, empresas públicas, sociedades del estado, y cualquier otra forma especial de asignación originaria.

Las entidades autárquicas llevan a cabo funciones típicamente administrativas observando el régimen legal del derecho público. En cambio, las empresas del estado o públicas tienen como fin desarrollar actividades comerciales, industriales o de servicios que resulten estratégicos en su prestación o que por sí mismos satisfagan una necesidad de la comunidad. En este caso, el régimen jurídico es mixto, combinando situaciones regladas por el derecho público con otras que se mantienen bajo el régimen privado, atendiendo a su propia esencia de creación.

La entidad autárquica – el grado máximo de descentralización-  será creada por el Órgano Legislativo o Ejecutivo[13], nacionales, provinciales o municipales, poseen personalidad jurídica propia, patrimonio  propio  estatal asignado al  fin de su creación y  autonomía financiera, administrándose siempre con acuerdo a la norma de creación, sometiéndose a las potestad de control y vigilancia jerárquica de sus actos. Poseen el carácter de  personas jurídicas públicas estatales[14] . El control administrativo de sus decisiones puede ser de dos formas: ex ante y ex post, es decir, antes de haber tomado decisiones y posteriormente a haber dictado su acto administrativo. Las entidades autárquicas institucionales no están sujetas jerárquicamente al órgano central  pero si al control administrativo.

El control es el conjunto de facultades que se le otorga legalmente  al ente central que actúa sobre las entidades autárquícas institucionales, a los efectos de velar por sus actos y el cumplimiento de los fines que le han sido encomendados. Puede ser de dos tipos:a)  De legalidad, tiene por objeto observar la legitimidad de los actos realizados por la entidad, asegurando que no vulneren el bloque legal.  b) De oportunidad, mérito y conveniencia, buscando lograr una gestión eficiente.  Efectuado por  el órgano central se manifiesta en dos sentidos: 1) preventivamente: es automático en el sentido de que la decisión del ente descentralizado no puede dictarse ni producir efectos sin ocasión del  mismo. De allí que sea el propio ente controlador el que tenga interés en que se produzca y por ende lo provoque. 2) con efecto represivo, que se advierte una vez producido el acto o tomado la decisión. Puede dar lugar a la suspensión, revocación o sustitución del acto (Arts 12 u 17 ley 19549 y modificatorias), También, como medida extraordinaria, podría derivar en  la intervención del ente. El nombramiento del interventor también es un acto administrativo del Ejecutivo.

Las otras maneras de descentralización de la actividad burocrática pueden encontrarse a través de las personas jurídicas públicas estatales y no estatales, empresas del Estado, sociedades del Estado,  sociedades de economía mixta  o sociedades con participación estatal mayoritaria, entre otras.

En suma, lo que debe dejarse claramente establecido es que tanto la centralización como descentralización son formas y herramientas de gestión administrativa. Resultan así medios utilizados dentro de la función administrativa, con diversos grados y consecuencias utilitarias.

Seguramente de las formas de descentralización administrativa, la más difundida y acabada en términos de considerar los elementos que la definen sea la entidad descentralizada autárquíca, que se ubica en el primer grado de descentralización propia y que se caracteriza por poseer los siguientes elementos: a) es una persona jurídica de carácter público[15] ; b) realiza fines públicos; c) la norma que le dio origen (ley o reglamento) limita su competencia  y d) posee personalidad y patrimonio propios, todo lo cual le permite administrarse a sí misma. Ello acarrea una consecuencia de la mayor gravitación consistente en la desaparición de la relación jerárquica entre el ente autárquico y el órgano central, la que pasa a ser sustituida por el control administrativo como resultado de que no existe “delegación”de competencias sino “distribución” de ellas. Esto es lo que supone también la autarquía[16]. “No hay una descarga de funciones sino imputación de ellas sobre la entidad autárquica que queda supeditada al órgano ejecutivo a través del control administrativo”.

 

 


[1] Miguel S. Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo.

[2] Art. 1 Constitución Nacional Argentina

[3] Arts 75, 99, 116 y 126 Const. Nacional Argentina

[4] Arts. 5, 122 y  123 Const Nacional Argentina

[5] Max Webber. El político y el científico. 1919

[6] Juan Carlos Cassagne. Derecho Administrativo.

[7] Ver Teoría del Órgano en este mismo espacio.

[8] Roberto Dromi. Manual de Derecho Administrativo

[9] Cassagne, Juan Carlos. Ob citada

[10] Miguel S. Marienhoff. “Tratado de Derecho Administrativo”

[11] Gustavo  De Santis. “La descentralización administrativa”. RAP

[12] Miguel S Marienhoff. Ib idem

[13] Bielsa sostuvo que el órgano competente para crear entidades autárquicas institucionales era el Congreso, basándose en que dicha facultad emanaba del Art. 67 inc 17 de la Constitución Nacional (actual Art. 75 inc. 20 Constitución 1994). Bidart Campos y Marienhoff coinciden en que debe ser el Poder Ejecutivo quien tiene la facultad de crear los órganos autárquicos institucionales, según lo dispuesto en el Art. 86 de la Constitución Nacional (actual Art. 99), porque de asumir una postura legislativa se violaría la zona de reserva de la administración y la división de poderes. La excepción estaría dada en aquellos supuestos en que la facultad surja de un precepto constitucional, como acontece en materia de bancos y de universidades. Para Cassagne las entidades autárquicas pueden ser creadas tanto por ley como por decreto del Poder Ejecutivo por tratarse de facultades concurrentes, salvo aquellas entidades que se encuentran relacionadas con las atribuciones que la Constitución Nacional pone a cargo del Congreso (Art. 75 inc. 6 y 18).

[14] Art. 33 Código Civil Argentino

[15] Art. 33 Código Civil Argentino

[16] Gustavo Juan De Santis. Obra citada

 

Bibliografía a consultar:

MARIENHOFF Miguel; Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo – Perrot 1965-1990.

BIELSA Rafael; Derecho Administrativo, La Ley 1937-1966.

CASSAGNE Juan Carlos; Derecho Administrativo, Abeledo – Perrot 1998.

DIEZ Manuel Maria; Derecho Administrativo, Plus Ultra 1976.

DROMI Roberto; Derecho Administrativo, Ciudad Argentina 2000.

PRADO Juan José; Manual de Instituciones de Derecho Publico, Abeledo – Perrot 1997

DE SANTIS Gustavo Juan; Redacción de Artículos, Revista Función Pública, año 1994.

 

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enero 28, 2009 - Posted by | Artículos, De la Res Pública, Documentos, Escritos, General, Home

2 comentarios »

  1. excelente analisis

    Comentario por santa rengifo | abril 26, 2009

  2. como consigo el mapa conceptual de Organizacion administrativa

    Comentario por Yna | marzo 12, 2012


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