Sobre el Derecho Administrativo

Introducción.

El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que tiene por objeto  el estudio de la Administración Pública, entendida como la actividad mediante la cual  el Estado y los sujetos auxiliares de éste tienden a la satisfacción de intereses colectivos. El conjunto de normas y principios que los regulan se coordinan en una acción directiva y directa con el fin de gestionar y ejecutar la labor estatal, limitada en el marco del interés público, mediante la realización de actos de administración.

El art. 99, inc. 1 de la Constitución Nacional, atribuye la Administración General del país  al Órgano Ejecutivo, siendo el Presidente su responsable político. Los constituyentes reformadores del año 1994, confirieron a la figura del Jefe de Gabinete, ejercer la administración general del país, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación. (Art. 100 segundo párrafo).

La función administrativa no se limita al Poder Ejecutivo, sino también afecta, por orden constitucional, al Poder Legislativo (arts. 66, 75, incs. 5, 8, 10 y 15, CN) y al Poder Judicial (arts. 113 y 114, CN).

En la Argentina, el Derecho Administrativo es un derecho local (público provincial) en concordancia con nuestro régimen político jurídico, como es el sistema federal de gobierno.

Concepto.

El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios de derecho público interno, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la Administración Publica, como así también la regulación de las relaciones inter orgánicas, inter administrativas y la de las entidades administrativas con los administrados.

La base del conocimiento de “lo administrativo” implica el reconocimiento previo de la existencia de una relación de poder (que aparece como elemento de la abstracción Estado), con toda la fuerza que conlleva: mando, supremacía y obediencia. El Derecho Administrativo como disciplina se alza a favor de los administrados, constituyéndose en el límite del accionar de la Administración, persiguiendo evitar  su  avance sobre la esfera de los derechos personales  y resulta un valladar a la extensión del ejercicio del poder.

“El Derecho Administrativo es un conjunto de límites al poder del Estado, en ejercicio de la función administrativa”.

TEORÍAS.

Los doctrinarios han avanzado sobre diversos criterios y teorías conceptuales para obtener una definición más o menos exacta sobre el Derecho Administrativo.

Criterio legalista. Es la exposición y comentario de las leyes administrativas. Su principal seguidor argentino fue Luis Vicente López. Criticas: Reducen  el Derecho a una mera legislación, olvidando los principios que también integran el concepto.-

Criterio del Poder Ejecutivo. El Derecho Administrativo es el regulador de la actividad del Poder Ejecutivo. Críticas: El Poder Ejecutivo en su actividad no se reduce solo a administrar sino que el Poder Legislativo y el Poder Judicial también administran.

Criterio de las relaciones jurídicas. El Derecho Administrativo es el que regula las relaciones entre el Estado y los particulares. Críticas: Esta definición es correcta pero no totalmente abarcativa del concepto, porque el Derecho Administrativo también estudia las relaciones entre los órganos del Estado entre sí y su funcionamiento.-

Criterio de los servicios públicos. El Derecho Administrativo es el que estudia el conjunto de normas reguladoras de los servicios públicos. Críticas: Es un concepto impreciso como lo es el de de servicio público y si bien éste es un tema esencial del Derecho Administrativo, no agota el objeto del mismo.

Criterio de la actividad total del Estado. El Derecho Administrativo es el derecho regulador de la actividad total del Estado. Críticas: Parte del supuesto que la Administración es la actividad total del Estado.-

Criterio de los servicios públicos y de la protección jurisdiccional de los administrados (Bielsa). Es el conjunto de normas positivas y de principios del derecho público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente control jurisdiccional de la Administración Publica. Críticas: El aspecto del control Jurisdiccional (contencioso) pertenece al Derecho Procesal Administrativo y no al Derecho Administrativo Sustantivo.-

            

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

La unidad del Derecho es intangible y sólo es admisible su división en ramas para facilitar una mayor y mejor adecuación de sus normas a determinadas formas de conducta, en función de fines concretos. Las normas son fruto de relaciones de fundamentación o derivación, lo cual exige la compatibilidad entre ellas,  sea en forma vertical (entre una norma superior y otra inferior) u horizontal (normas de igual jerarquía) .De allí que la materia comprendida en cada rama del derecho no puede ser independiente., sino que son especialidades dentro de una unidad, abstrayéndose todas ellas bajo los mismos puntos de contacto, referencia y apoyo.

Con el Derecho Constitucional. Parte general y fundamental del Derecho Público, es el tronco del que derivan las distintas ramas. Comprende las normas que regulan la estructura del Estado, determinan sus funciones y definen sus atribuciones y límites, constituyendo la base de todo el sistema de Derecho Nacional. El Derecho Administrativo posee con éste una especial y estricta vinculación, porque sus normas son corolarios de los principios fundamentales establecidos por la Constitución, existiendo una solución de continuidad entre ambos. La actividad jurídica de la Administración encuentra su limitación en la Norma Básica, de la que absorbe los principios relacionados con la organización del poder, el ejercicio de las funciones y de los derechos y garantías individuales.

En general, se presenta a la Constitución como la  estructura y a la Administración Pública como la actividad teleológica  de aquélla.

Con el Derecho Político.  En esta materia se estudia la organización fundamental del Estado, en su unidad. En el Derecho Administrativo se estudia esa organización en toda la variedad de sus órganos. Ambas disciplinas tienen un objeto común: el Estado, y su concepción. Las instituciones que se derivan de la opción de un sistema republicano general como el que adopta nuestra Constitución, sobrevienen de las teorías políticas que validan su fundamentación jurídica.

Con el derecho Internacional.  La actividad administrativa desarrollada en el exterior, con el concurso o la colaboración de otro Estado, no forma parte del Derecho Administrativo, sino del Derecho Internacional Público. En cambio la actividad administrativa desarrollada en el exterior sin el concurso de otros Estados, forma parte del Derecho Administrativo. 

Con el Derecho Penal.   Las relaciones del Derecho Penal con el  Administrativo pueden referirse, por un lado, al objeto contemplado por la norma penal, y por otro, a la aplicación extensiva de las disposiciones del Código Penal en supuestos de Derecho Administrativo. En este sentido, las relaciones entre ambas ramas del derecho se producen en los:

• Ø Delitos contra la Administración Pública.
• Ø Faltas y contravenciones
• Ø Régimen disciplinario
• Ø Régimen militar.
• Ø “Nullum criemen nulla poena sine lege”

En especial, el Art. 18 de nuestra Constitución Nacional, en general observado para las cuestiones penales, pero que se expande especialmente a la rama en análisis, en tanto y en cuanto el procedimiento administrativo garantiza a los administrados el derecho a ser oído, a presentar pruebas y a una decisión fundada de la Administración Pública. (debido proceso

Con el Derecho comercial.   El fenómeno de la circulación de la riqueza, sus formas y medios es analizado por el Derecho Comercial. Sin embargo, no puede considerárselo sólo una rama del Derecho Privado, dado que  requiere necesariamente de instituciones de Derecho Público, utilizadas en mayor o menor medida, dependiendo de la concepción que se adopte con respecto a la intervención estatal en las cuestiones que hagan al interés público y al cuidado expreso de las rentas, de su patrimonio y de su población.  (Bolsas de Comercio, Aduanas, Registros, Cámaras de comercio, etc.).

A modo de ejemplo:

• a) Elevación de precios.
• b) En materia de Seguros y Bancos.
• c) Intervención en la venta de medicamentos
• d) Venta de artículos de primera necesidad
• e) Quiebras de sociedades que prestan servicios públicos.
• f) Necesidad de inscripción en el Registro Público de Comercio o Inspección General de Justicia.
• g) Cuestiones reglamentarias y de organización de las distintas entidades y autoridades de aplicación administrativas.

Con el Derecho Civil.   Los problemas en la Administración Pública deben resolverse siempre por aplicación de normas y principios de Derecho Administrativo, sólo aplicándose subsidiariamente las normas del Código Civil (particularizadas  regidas por los principios del Derecho Civil y que respeta el Administrativo, tales como:

• Ø Capacidad de las personas físicas y jurídicas.
• Ø Régimen de las personas jurídicas.
• Ø Actos jurídicos.
• Ø Dominio público o privado.
• Ø Expropiaciones. (En términos generales, habida cuenta del texto constitucional (Art. 17) y las leyes de expropiación nacional y provinciales.
• Ø Compensaciones: Art. 823 CC prohíbe que se compensen las deudas entre el Estado y los particulares.
• Ø Cesión de créditos (1443)
• Ø Cesión de pensiones (1449)
• Ø Locación de cosas (1502).
• Ø Restricciones administrativas al dominio privado.

Ambos ramas del derecho se relacionan, pero a su vez, son claramente diferenciales por principios que les son propios:

• Ø Derecho Privado o Civil, rige el principio de coordinación.
• Ø Derecho Administrativo, rige los principios de subordinación y jerarquía.

Con el Derecho Financiero.   El Derecho Financiero tiene por finalidad la regulación jurídica de la potestad del Estado de hacerse de los fondos que le son necesarios para satisfacer los gastos y partidas  que ocasionan la satisfacción de las necesidades colectivas. Es decir, el cobro, gasto y administración de los recursos hasta el momento de su inversión y posterior control y acciones de corrección. Incluimos dentro de esta disciplina al derecho tributario, salvando las distintas opiniones doctrinarias con respecto a su autonomía científica.

La relación entre ambas ramas se hace evidente, pues principalmente tienen en común el sujeto, es decir, la Administración Pública aún cuando  la actividad de ésta comprende otras funciones además de la estrictamente financiera. El derecho financiero es una disciplina jurídica autónoma del derecho administrativo (CSJN, Fallos, 213: 515; 219: 115).

La actividad financiera del Estado se realiza por medio de actos de la Administración Pública, a través de sus agentes y actuando los órganos administrativos. Los principios relativos a la descentralización, autarquía, responsabilidad disciplinaria y función pública atinentes a la organización de la actividad, son parte integrante del Derecho Administrativo.

 Con el Derecho Procesal.  El derecho procesal como disciplina jurídica, estudia, además de la función jurisdiccional del Estado, los límites, extensión y naturaleza de la actividad del órgano jurisdiccional, de las partes y de otros sujetos procesales.

• Ø El procedimiento administrativo es el conducto por el que transita en términos de Derecho la actuación administrativa, en cuanto se integra con el conjunto de reglas para la preparación, formación, control, e impugnación de la voluntad administrativa.
• Ø El proceso administrativo es el medio para dar satisfacción jurídica a las pretensiones de la Administración Pública y de los administrados, lesionados en sus derechos subjetivos por el obrar público ilegítimo, acudiendo al Órgano Judicial, ante el cual el Estado Administrador aparece en calidad de “parte” en el sentido estrictamente jurisdiccional en conflictos producidos por la relación entre Administración y Administrado.

 Con el Derecho Municipal.  Se discute aún hoy la autonomía científica y didáctica del Derecho municipal. La doctrina está dividida entre los que sostienen que es una disciplina jurídica autónoma del Derecho Administrativo y los que creen que forma parte del mismo. Lo cierto es que el Estado Municipal, como ente autónomo, particulariza las normas generales del Derecho Administrativo, con acuerdo a su organización y administración de recursos como parte del todo que constituye nuestro sistema político integral.

Con el Derecho Aeronáutico.  El Código Aeronáutico (ley 17.285) establece la clasificación de los aeródromos en públicos y privados, y las limitaciones al dominio con relación a este tipo de instalaciones (arts. 30 a 35). Determina que todo aeródromo deberá ser habilitado por la autoridad aeronáutica, a cuyo fin ésta se ajustará a las normas generales que al efecto determine el Poder Ejecutivo (art. 27). Por su parte, los servicios de transporte aéreo se realizarán mediante concesión otorgada por el Poder Ejecutivo, si se trata de servicios regulares o mediante autorización del Poder Ejecutivo o de la autoridad aeronáutica, en el caso del transporte aéreo no regular (art. 102).  En suma, en los casos señalados a modo de ejemplo, la Autoridad de Contralor depende de la Administración Pública.

Con el Derecho Marítimo  La Administración, mediante sus organismos específicos para la actividad de la navegación (Prefectura Marítima y Fluvial), se relaciona con el Derecho Marítimo, habida cuenta del carácter de bienes de dominio público atribuído por el Art. 2340 del Código Civil.

Con el Derecho Laboral.  Ha sido el Estado quien ha regulado desde el siglo pasado todas las cuestiones atinentes al trabajo. Así, es que la Administración Pública ha intervenido e interviene en asuntos de índole laboral tales como  salarios, limitación de la jornada, accidentes de trabajo, insalubridad, falta de higiene, huelgas, etc.  Haciendo uso de su poder de policía, el Legislativo sancionó y el Ejecutivo promulgó la Ley de Contrato de Trabajo, interviniendo en un todo en relaciones que se suponían de índole particular dada la necesidad  generada por el avance de las ideas, tiempos y el interés social.  

El contenido de la policía del trabajo (infracción, sanción, habilitación, control) también es un ejemplo de la actividad administrativa del Estado, como también la creación de los órganos específicos pertenecientes a la Administración Pública con atribuciones en esta materia tales como Ministerios, Secretarías, Oficinas de Inspección, etc.

 Con el Derecho Minero.  Está relacionado con el Derecho Administrativo ya que su objeto de estudio es regular las relaciones entre el Estado y los particulares respecto de la apropiación, uso y goce de las sustancias minerales, hidrocarburos, y demás recursos, que hacen a la estrategia general del país, devueltos al dominio originario de los Estados Provinciales a partir de la Reforma Constitucional del año 1994, sin obviar las competencias  y atribuciones que aún siguen en cabeza del Estado Nacional.  (Los artículos 2340 y 2342, y las leyes especiales insertan en el texto su calidad de bienes de dominio público o privado del Estado, según sea el caso)

  El Derecho Administrativo también se relaciona con aquellas ciencias que no constituyen parte de la disciplina jurídica en sentido estricto.

Con la Sociología.  La primera condición requerida para que una norma sea eficiente, es el conocimiento de la sociedad a la que se dirige como pauta de conducta y relaciones que producen efectos jurídicos. La Ciencia de la Sociología es definida como estudiosa de las condiciones de existencia y desenvolvimiento de las sociedades humanas.  Administración y Administrado son agentes, operadores-sociales,  que se insertan en el marco del comportamiento y de la convivencia como actores sociales.  ”Desde el momento en que el Derecho se encuadra genéricamente en las ciencias sociales por basarse en el comportamiento humano y pretender la convivencia más equitativa y justa, la sociología jurídica aparece como el conjunto de normas o pautas de vida de exigibilidad potencial, en propuesta selectiva para la estricta articulación como reglas positivas”

Con la Filosofía.   En tanto el Derecho es Justicia, y ésta un Valor, la relación del Derecho con la ciencia madre de los valores es inseparable. La base filosófica de las figuras jurídicas resulta imprescindible para comprender el por qué del ordenamiento jurídico, las líneas y distintas teorías del pensamiento, vinculado a su vez con lo sociológico y lo político. La Justicia, repetimos, como valor supremo, reconoce su raíz en el deber ser, origen, razón y consecuencia de cualquier ordenamiento social que se pretenda.

Con la Historia. La génesis institucional de la formación del Derecho es materia de la historia. Las instituciones coexisten desde la remota instalación de la vida social, generándose y evolucionando en la medida que los acontecimientos y hechos que descriptos, encadenados y analizados por  la Historia producen cambios estructurales, sean de orden político, social, económico o filosófico. Sería tarea vana intentar entender el fin de las normas jurídicas sin antes revisar los procesos históricos que le dieron origen.

Con la Economía, que aporta el estudio de cuatro de los ciclos básicos de la generación de riquezas, que en términos macroeconómicos interesa al Estado y en especial a la Administración Pública, que tiene a su alcance la utilización de los medios adecuados a los fines que persigue.

• Ø Producción.
• Ø Circulación.
• Ø Distribución.
• Ø Consumo.

Con la Estadística Esta ciencia revela los datos que se utilizan para apreciar las necesidades de la comunidad. Provee a la Administración Pública de elementos, coeficientes  e indicios válidos para su accionar en el conjunto social, teniendo en cuenta sus objetivos y funciones a cumplir, que pasarán a formar parte de la agenda pública que se decida priorizar, en cada tiempo y lugar.

 Con la Administración La Administración Pública resulta de un conjunto coordinado y sistematizado de la actividad del Estado, dirigida a satisfacer su finalidad concreta mediante órganos creados para su ejecución y prestación.  En este sentido los principios generales de administración rigen la actividad. Es el medio de regular su ejercicio, ya que cualquier organización administrativa, incluso la estatal con sus principios propios del Derecho Público, requiere de un ordenamiento que haga posible la administración de los recursos disponibles y la asignación de las partidas para cumplir con los objetivos previstos. Es la ciencia de la Administración la que le alcanza los principios básicos de coordinación, fines y medios para tal fin.

 Bibliografía.

•  MARIENHOFF Miguel; Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo – Perrot 1965-1990.
•  BIELSA Rafael; Derecho Administrativo, La Ley 1937-1966.
•  CASSAGNE Juan Carlos; Derecho Administrativo, Abeledo – Perrot 1998.
•  DIEZ Manuel Maria; Derecho Administrativo, Plus Ultra 1976.
•  DROMI Roberto; Derecho Administrativo, Ciudad Argentina 2000.
•  PRADO Juan José; Manual de Instituciones de Derecho Publico, Abeledo – Perrot 1997.