Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU)

Por Ana Luisa De Maio

Los decretos de necesidad y urgencia (DNU) traducen la manifestación de un acto complejo que integra dos voluntades orgánicas: la del Ejecutivo y el Legislativo. Los Constituyentes Reformadores de 1994, insertaron en la norma constitucional  las limitaciones y restricciones a  un mecanismo recurrentemente utilizado por el Ejecutivo, de antigua data y de uso corriente en nuestro país no formalizado jurídicamente antes de esa fecha.

Su transformación en un instituto constitucional ha sido producto de su abuso reiterado y sistemático para intentar superar –en principio-  cuestiones políticas, financieras, sociales y  económicas entre otras;  la constante Jurisprudencia de la Corte que fallaba a favor de su validez, y el profundo –acuciante-debilitamiento del sistema republicano de gobierno.

La Constitución Nacional  limita su dictado y expone taxativamente las condiciones, anotando en primer lugar y como principio general, que el Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. (Art. 99 CN) Anunciada la regla, concreta  la excepción en un conjunto de condiciones que conformen un escenario particular -de carácter restrictivo-, bajo el cual que podrá decretarlos, a saber:

 1) la existencia de circunstancias especiales;

 2)  la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes -no expresa la condición de que el Congreso esté en su período de receso-;

3) la expresa prohibición de que la disposición  trate materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos.;

4) el necesario y relevante Acuerdo General de Ministros, que refrendará  el DNU junto con el Jefe de Gabinete de Ministros

El procedimiento inmediato a seguir también es claro:

a) el Jefe de Gabinete de Ministros, personalmente, someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente (CBP) dentro de los diez días, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación (Arts 99 y  100 inc. 12)

b) la CBP – compuesta por representantes de ambas Cámaras del Congreso, respetando la proporción de sus representaciones políticas- deberá elevar su conclusión al plenario de cada Cámara, en el plazo de diez días, para su expreso tratamiento;

c) las Cámaras deberán considerarlo de inmediato,  y ratificar o no el decreto. Para completar el procedimiento y en consonancia con lo anterior, manda sancionar una ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, para regular  el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Adopta así,  una de las formas de control político por el cual el órgano representativo de la voluntad popular- como es el Congreso de la Nación-,  sostiene su intervención necesaria y de vigilia en los supuestos excepcionales en los que Ejecutivo asume una función que, en rigor estricto, pertenece exclusivamente a aquél, ya que la ley es la única expresión válida para  la reglamentación de los derechos reconocidos constitucionalmente.

 

La atribución conferida al Órgano de Gobierno, persigue optimizar el accionar político; incorporar reglas de estructura y funcionamiento y garantizar  la transparencia, celeridad y eficacia introduciendo parámetros de interpretación restrictiva adecuados a las normas, valores y principios del sistema constitucional argentino. El Congreso de la Nación no debe ignorar, en cada oportunidad de su dictado, el posterior contralor  a través de la actuación inmediata de su Comisión Bicameral.

Pero lo que los Constituyentes no previeron es que tendría que transcurrir más de una década para que la ley se sancione y la Comisión se integre.  Mientras tanto, el Ejecutivo no dejó de utilizar su facultad cada vez que- a su juicio-  resultaba imperiosa o siquiera necesaria. Se destaca que, más allá de los comentarios adversos que los DNU levantan en la doctrina, lo cierto es que luego de 1994, un valladar  impedía fácticamente el cumplimiento de la manda constitucional: la inexistencia de la CBP, que a nuestro juicio, los  transformaría –en principio-  en inconstitucionales. Así lo hizo notar la Dra. Carmen Argibay  “(…) Cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición  general(…) a saber, la descripta en los dos párrafos siguientes del artículo 99.3 (…) Una tardía ratificación por el Congreso, sin mayor debate, es de todo punto de vista inaceptable, puesto que no sólo se aparta del procedimiento constitucional en sentido literal, sino que frustra la finalidad misma del artículo, cual es la de asegurar una deliberación oportuna y pública en el seno del Congreso para decidir sobre la ratificación o rechazo de los decretos de necesidad y urgencia. La brevedad de los plazos contenidos busca precisamente evitar que el decreto presidencial se transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el Congreso (…) Sería perfectamente superfluo si esta Corte acepta como sucedáneo el atajo de la ratificación de los decretos de necesidad y urgencia mediante un artículo incluído de manera descontextualizada en una ley de presupuesto dictada  años más tarde (…)”[1].

El Dr. Juan Carlos Maqueda, en reciente fallo, razonó ”(…) La primera cuestión a dirimir en el caso es determinar de qué modo se concilia la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para dictar decretos de necesidad y urgencia con el ejercicio del control a cargo del Congreso de la Nacional, teniendo en cuenta que a la fecha del dictado no existía la Comisión Bicameral dispuesta en la norma constitucional, a los efectos de la validez de aquellos instrumentos de gobierno”, haciendo referencia al tachado de inconstitucionalidad de  DNU emitidos con anterioridad.

La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente. Se excluye la sanción tácita o ficta (Art. 82 CN) y se descarta asumir el silencio del Legislativo como afirmativo (en concordancia con los principios fundamentales del instituto del “silencio” en el Derecho Público). La legalidad y validez de un decreto de necesidad y urgencia exige la manifestación expresa ratificatoria o derogatoria del Congreso.  “(…) La omisión del Congreso de la Nación de dictar la ley de creación de la Comisión y del Procedimiento aplicable al control de los DNU entre la fecha de entrada en vigencia de la norma constitucional hasta la promulgación de la Ley 26122, no puede interpretarse como bloqueo de la atribución o, en su caso como ejercicio irrestricto con el solo argumento de no haberse dictado la norma reglamentaria. La realidad de la premisa constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se siente condicionado por la norma suprema, ni por principios tales como la división de poderes la forma republicana de gobierno, la distribución de competencias y los controles, entre otros. (…)” [2] La elaboración jurisprudencial de la Corte Suprema intentó suplir la demora e inercia legislativa, buscando concordancias en leyes posteriores al dictado de cada DNU  con lo dispuesto en éstos, preservando la seguridad jurídica puesta en jaque por la negligencia de los congresistas.

El Régimen Regulatorio de los Decretos de Necesidad y Urgencia,  se sanciona y promulga en el mes de Julio del año 2006. Expresamente refiere que los decretos dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones conferidas  tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2 del Código Civil: no son obligatorias sino después de su publicación y desde el día que determinen, o en su caso, después de los 8 días de su publicación.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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[1] “Massa, Juan Agustin c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ Amparo” CSJN

[2] “Caligiuri Rosa Clara c/ INSSJP s/ diferencias de salarios”. Voto disidente del Dr. Juan Carlos Maqueda.